環保署擴張解釋 引爆悠活爭議 【工商時報2013-07-22】

以下轉載自2013-7-22工商時報
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編按：墾丁悠活渡假村案自5月爆發以來，因相關法令適用爭議，加上公部門互踢皮球下，引發外界紛擾；為探討悠活案引發的國家公園環評審查權責歸屬，該如何依法行政？所依據之法律如何做妥適地適用解釋？如何認定權責主管機關等種種問題，台灣環境教育協會與工商時報共同舉辦座談會，邀請專家、學者共同討論。
會議主持人成功大學法律系副教授王毓正指出，悠活案引起外界廣泛注意，焦點集中在悠活有沒有做環評？以及要不要做環評？環評應該要由誰來審？因此環評制度是這次座談會討論的中心點，藉由悠活案例的討論，不僅可釐清個案的爭議，也可對整個制度做通盤的釐清。
王毓正表示，悠活環評爭議案牽涉的法律問題相當複雜，由於悠活的全區工程(第1至第6區)在民國88年即已完工，但位於國家公園內的觀光旅館是否應實施環境影響評估，在89年之前環評法及相關法規命令並無規定，到了89年11月環評法子法修訂，才規定位於國家公園、開發面積達1公頃以上者應實施環評。
無論依據那個版本，其條文內容是明確規定「觀光飯店、旅館之興建或擴建」，然而有問題的是，如果旅館興建於89年前即已完成，89年後的「興建後之使用行為」是否應實施環評？
此次悠活案，環保署將「興建」、「擴建」在文義解釋上擴及「完成後之使用」，是否引喻失義有待商榷，但卻種下此次爭議的種子。
王毓正認為，悠活渡假村全區於民國84年1月6日以集合住宅用途申請建造執照，且皆於民國88年興建完成，之後即無涉及擴建或改建之情形，若其適用範圍僅止於相關建築物之興建或擴建而言，悠活似無實施環評之法律義務。
不過，由於悠活最初是以「集合式住宅」之用途申請建造與使用執照，因此在興建完成後，擬利用現有建築物改為旅館業經營，因此向墾管處申請變更旅館用途之使用執照。
對此，環保署認為於建築物興建完成後，申請該建築物作為旅館經營之使用時，即有實施環評之義務，主要理由乃依據環評法第4條及美麗灣案的判例，避免業者以不必環評的開發行為完成開發後，再改變用途以規避環評。
王毓正指出，環保署用心固然值得肯定，但仍須在法律解釋方法所許之範圍，環保署引用環評法第4條有關「開發行為」之定義，以解釋旅館「興建或擴建」是否及於「完成後之使用」，實屬不同。
此外，由於悠活第1區及第2區已獲得旅館使用執照，並已取得屏東縣政府所核發之旅館業登記，屬合法營業之旅館業；然而在進一步欲就第3區至第6區向墾管處申請變更旅館使用執照時，環保署認定本案乃屬應實施環評之開發行為，同時必須連同第1區及第2區一併進行環評，但理由何在？王毓正認為環保署亦有說明之必要。
另外一個關鍵性爭議，悠活案的目的事業主管機關及環評主管機關該如何認定？
本案最初悠活檢具環說書向墾管處提出，墾管處轉送環保署；歷經近一個月的紛擾後，環保署卻認定本案目的事業主管機關應為屏東縣政府，因此環評審議亦應由屏東縣政府執行。
屏東縣政府認為，縱使環保署執意由屏東縣政府審查本件環評，亦應透過委辦之方式，再由屏東縣政府審查本件環評；或者管轄權認定之爭議，應由共同上級主管機關行政院決定，而不宜由環保署僅一紙公文即片面決定管轄權之歸屬。
然而環保署則認為，位於國家公園的一般旅館，縣市政府為「最後」審定以及核准其成為旅館業的目的事業主管機關，因此應由縣市政府，轉送作為環評主管機關的縣市政府審查。
對於政府部門在本案環評上互踢皮球，王毓正表示，依現行法令之解釋，屏東縣政府得作為悠活案的環評審查主管機關，理由在於環評法所規定的「目的事業主管機關」並非僅能有1個；相反地，目的事業主管機關有可能是2個以上，甚至從環保署的官方聲明來推敲，亦不排除有此點見解。
王毓正不諱言，社會各界對於地方政府審查的環評案，基本上是欠缺信心的，原因在於多數人還是認為地方政府審查環評案件過程還是不夠公開與透明。
王毓正表示，為研究悠活案曾親訪屏東縣政府，並建議屏東縣政府未來應積極建立一個，在公開度與透明度更勝於環保署的環評制度，此舉不僅可消除外界對屏東縣政府是否掩護業者的懷疑，同時亦可刺激其他縣市政府或環保署，共同在環評程序上的公開度與透明度共同努力，同樣地，希望社會各界未來應該以更積極與整體思維的角度，持續關注此方面的制度方展。
（方明整理）