2013年8月9日 星期五

國家公園環評審查權責歸屬~從悠活案談起 座談會會議紀錄(三):引言


(二) 引言~2:王毓正(成功大學法律系副教授)

1. 環評法對於悠活度假村是否適用、適用範圍及應如何適用?

有關位於國家公園內之觀光(休閒)飯店、旅(賓)館是否應實施環境影響評估,於89年之前環境影響評估法及其相關法規命令並無規定 。依據民國91年修正施行的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第1目,「觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建,符合下列規定之一者:(一)位於國家公園,申請開發面積一公頃以上者...」之規定,始成為應實施環評之開發行為。
  
無論依據那個版本,其條文內容係明確規定「觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建」,然而有問題的是,此處所規定之應實施環評之行為是否亦包括「觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建完成後之使用」?

由於悠活度假村全區(即第1至第6區)於民國84年1月6日申請集合住宅建造執照,且皆於民國88年興建完成,之後即無涉及擴建或改建之情形。至於前開之「細目及範圍認定標準」則是直至民國91年,始將國家公園內之「觀光(休閒)飯店、旅(賓)館之興建或擴建」納入應實施環評之開發行為。然而,若其適用範圍僅止於相關建築物之興建或擴建而言,悠活似無實施環評之法律義務。
惟由於悠活最初係以「集合式住宅」之用途申請建造執照與使用執照,因此在興建完成後,擬利用現有建築物改為旅館業之經營,故而,向墾管處申請變更旅館用途之使用執照。對於此,環保署認為於建築物興建完成後,申請該建築物作為旅館經營之使用時,即有實施環評之義務。其理由主要如下:1. 依據環評法第4條及高雄高等行政法院100年訴更二字第36號判決(美麗灣案),認為開發行為應包括「開發行為完成後之使用」;2. 為避免以不必環評的開發行為完成開發後再改變用途,以規避環評。

透過法律解釋之方式,以避免以不必環評的開發行為完成開發後再改變用途,以規避環評,其用心固然值得肯定,但仍須在法律解釋方法所許之範圍。然而前開高雄高等行政法院之判決論述內容,乃係為引用環評法第4條有關「開發行為」之定義,以解釋環評法第22條中所謂「停止實施開發行為」之範圍,與環保署欲引用環評法第4條有關「開發行為」之定義,以解釋「細目及範圍認定標準」第31條第14款第1目所稱之旅館「興建或擴建」是否及於「完成後之使用」,實屬不同。就解釋方法而言,前者不過是單純的體系解釋而已;而後者,似已涉及擴張解釋或甚至立法層次的目的性擴張的問題了。亦即,倘若「興建或擴建」文義解釋的最大範圍亦無法涵蓋「完成後之使用」,則已屬修法的問題,而非單純法律解釋的問題。

此外,環評法第5條廣泛地規定「下列開發行為對環境有不良影響之虞者,應實施環境影響評估…」,但並非即意指該條所列之11類開發行為悉數須實施環評,相反地,具體的認定標準即為依據該條第2項所授權訂定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」。換言之,該「細目與範圍認定標準」之目的,本即在於具體化或限定應實施環評之開發行為的範圍,因此在解釋該「細目與範圍認定標準」中之細目或範圍時,又放大回到環評法第5條第1項及第4條之規定,是否妥當,似有先予說明之必要。
又,悠活度假村六區的建物皆已完成興建,亦無改建之規劃,目前所涉及的事項乃是使用執照變更之申請。由於悠活第1區及第2區已獲得旅館使用執照,並已取得屏東縣政府所核發之旅館業登記,亦即已屬合法營業之旅館業。然而在進一步欲就第3區至第6區向墾管處申請變更旅館使用執照時,環保署認定本案乃屬應實施環評之開發行為,同時必須連同第1區及第2區一併進行環評,然理由何在,亦有敘明之必要。

2. 從環評法角度觀之,悠活度假村的目的事業主管機關及環評主管機關應如何認定?

環評法第7條第1項規定:「開發單位申請許可開發行為時,應檢具環境影響說明書,向目的事業主管機關提出,並由目的事業主管機關轉送主管機關審查」;同法施行細則第12條前段進一步規定,「本法所稱主管機關,依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之」。然而,所謂「目的事業主管機關」所指為何,法律並無明確定義。依據法務部網頁之定義 ,係指「須視...目的事業所由成立之專業法規之管轄權」。又學者李建良認為應指「依據法律得作成開發許可之行政機關」 。準此,一開發行為倘若依據各該相關法規,必須向數個不同行政機關申請許可,最終始得合法營運,則似不排除有成立數個目的事業主管機關之可能。

從民國91年之後,墾管處已明確認定,於墾丁國家公園的一般管制區內之鄉村建築用地,設置旅館係屬法律所容許,惟業者必須先向墾管處提出設置旅館許可之申請。僅以悠活度假村第1區及第2區為例,業者以原本已取得集合式住宅使用許可之建築物為範圍,向墾管處申請變更旅館用途之使用執照(公墾管處公文稱「設置旅館許可」),墾管處依據墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則,於95年完成一部分旅館使用變更。墾管處在依據前開審核原則審查是否同意時,必須會同其他相關目的事業主管機關進行實地勘查,逐一審視例如污廢水處理設施、設備及廢棄物貯存設備等是否符合條件。

另外,本案之業者在取得前述之許可(旅館使用許可執照)後,方有可能進一步依據發展觀光條例第24條、旅館業管理規則第4條第1項及第2項之規定,向屏東縣政府申請旅館業登記,進而始得合法營業,就此而言,悠活第1區及第2區已於95年10月20日獲得屏東縣政府所核發之旅館業登記證。旅館業經營管理方面,屏東縣政府亦得依據旅館業管理規則對於轄區內之一般旅館是否合法登記,以及合法登記後是否符合規定經營等事項進行管理。

綜上所述,在墾丁國家公園的一般管制區內之鄉村建築用地內,有關一般旅館之建築物設置及事業經營管理,即分屬為墾管處及屏東縣政府之主管事項。亦即墾管處乃為「一般旅館」建築物設置之審查與許可核發之主管機關,同時亦是建管業務機關 。所謂「一般旅館」建築物設置之許可,應包含相關建築物之興建、改建及使用等之相關許可之核發,亦即建造執照與使用執照之核發。至於屏東縣政府則為「一般旅館業」之登記及經營管理之主管機關。

在悠活案之前,墾丁國家公園之內的旅館興建或擴建,一向係由業者向墾管處提出環說書,再由墾管處轉送環保署進行環評審查。本案最初悠活檢具環說書向墾管處提出,墾管處並進一步轉送至環保署後,環保署卻認定本案之目的事業主管機關應為屏東縣政府,因此環評審議亦應由屏東縣政府主管。對於此,墾管處並不堅持自己為目的事業主管機關,僅謂旅館使用執照係與環評審查併行審查,雖無受到環評法第14條第1項之拘束,但基於尊重環評結論,在環評結論作成之前,不作成核發使用執照之許可。

對於本案,屏東縣政府原則上主張仍應依照往例認定目的事業主管機關以及環評主管機關,縱使環保署執意由屏東縣政府審查本件環評,亦應透過委辦之方式,再由屏東縣政府審查本件環評,方屬合法。或環保署仍執意屏東縣政府應為本件環評主管機關,而與屏東縣之認定結果不同,則應屬管轄權認定之爭議,亦應由共同上級主管機關亦即行政院決定之,而不宜由環保署僅一紙公文即片面決定管轄權之歸屬。

至於環保署則認為,位於國家公園之一般旅館,縣市政府為「最後」審定及核准其成為旅館業之目的事業主管機關,因此應由作為一般旅館目的事業主管機關之縣市政府,轉送作為環評主管機關之縣市政府審查。言下之意,似乎亦不排除國家公園之一般旅館從設置到營運的過程,可能存有數個不同的目的事業主管機關,然而,為何堅持必須由「最後」審定及核准旅館業得以營業之目的事業主管機關,為環評法第7條第1項所稱之「目的事業主管機關」,環保署並未提出相關說明。然而,若是如此,又如何解釋國家公園內以往其他一般旅館之開發?此又涉及環評法之不同條文當中所稱之「目的事業主管機關」,究為競合關係,或是擇一關係?又以「最後」審定及核准旅館業得以營業之目的事業主管機關,來決定環評主管機關,是否亦得同環說書是在最後審定或核准的行政程序才須提出?換言之,在墾管處未核發旅館使用執照之前,屏東縣政府自無從受理旅館業登記之申請,程序既尚未開啟,又如何進行環評審議?

儘管於2013年7月10日由楊秋興政務委員主持之會議當中,由行政院決定本案以及往後涉及在墾丁國家公園內之一般旅館開發行為,皆由屏東縣政府主管環評審查,然而相關爭議問題如何在法律上求得四平八穩地解決,仍有討論的空間。

3. 悠活度假村目前是否應受不法利得之追繳?

行政機關對於不法行為之課處罰鍰,得在所得利益之範圍內酌量加重,不受法定罰鍰最高額之限制,其法律依據係規定於行政罰法第18條第2項。其適用之前提,乃係1. 確有行政不法行為;2. 不法行為所得之利益超過法定罰鍰最高額。一般又稱之為「不法利得之追繳」。然而,不法利得之追繳,乃為罰鍰裁處權限之擴張,故其本質仍屬行政罰鍰手段之一,因此其裁處之審酌仍應受到行政罰法第18條第1項之拘束,亦即「裁處罰鍰,應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益,並得考量受處罰者之資力」。

如前所述,悠活硬體部分之興建始於85年並於88年全區完工,並於同年取得使用執照。至於國家公園內之旅館興建及擴建應實施環評,乃屬91年之後始增加之法律義務,因此悠活硬體之興建及完成後以集合式住宅方式之利用,並無所謂規避環評義務之問題。

至於88年後,悠活開始以一般旅館之方式營運,係涉及未獲得旅館業登記前即為旅館業之經營,固然已屬違反發展觀光條例第24條及旅館業管理規則第4條第1項之規定。然而,此當中另有涉及悠活與墾管處之間因法律見解不同,而導致悠活遲至95年方獲得屏東縣政府所核發之旅館業登記證。亦即墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地,僅明定不可設工廠,未明定不可設旅館 ,故悠活認為其本即有權申請設置旅館,惟墾管處持不同立場,故僅同意悠活以集合式住宅申請建造執照與使用執照。墾管處此一法律見解於91年國家公園通盤檢討時始變更,透過「墾丁國家公園計畫分區、用地容許使用項目表」之明訂,確認墾丁國家公園之一般管制區鄉村建築用地得興建旅館。悠活即依據該規定於93年起逐區申請變更旅館使用,1、2區已於95年完成變更。惟3、4區申請於提出後,為墾管處擱置至今未予同意。至於第5區仍規劃作為永久會員之使用(亦即集合式住宅之用途),第6區擬作餐廳使用,故兩區目前無涉及變更旅館使用之問題。

至於本案有無涉及規避環評,而有應依據環評法第22條予以罰鍰並進而命其停止實施開發行為,或甚至依據行政罰法第18條第2項追繳不法利得之問題?首先,本案於建築物興建之申請時即已依據當時國家公園法第14條及國家公園法第10條規定,履行「預先評估環境影響」之法律義務。至於前開之「細目及範圍認定標準」於民國91年將國家公園內之旅館興建或擴建」納入應實施環評之開發行為時,悠活全區已興建完成(民國88年),之後即無涉及擴建或改建之情形,因此就相關建築物之興建或擴建而言,悠活並無實施環評之法律義務,故而即無規避環評之問題。至於所謂「旅館之擴建或改建」亦包括「完成後之使用」,就法令文義而言,似並非一望即知可得此一規範意旨,因此無論是墾管處乃至於屏東縣政府,縱使長期以來知悉本案,但亦未將其認定為屬「旅館之擴建或改建」,而命其應實施環評。再者,此一擴大解釋,環保署至今亦未作成正式解釋函令。綜上所述,縱使本案確實有實施環評之義務,而導致有涉及環評法第22條處罰之情事,然於審酌行政罰法第18條第1、2項之要件,並衡諸本案之事實後,是否仍有追繳不法利得之必要與正當性,似有討論之必要。

4. 悠活度假村於環評審查通過之前,應如何合法營運?

環評法第14條第1項規定,「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前,不得為開發行為之許可,其經許可者,無效」。悠活目前傾向於不爭執本案是否有實施環評義務之問題,並願意配合相關主管機關之要求,檢具全部六區之環境影響評估說明書提送審查,惟倘若因此即有涉及環評法第14條第1項之適用,即等同包括目前第1、2區之旅館使用執照及旅館業登記證皆有合法性之問題,進而導致全區在環評審查通過及再次申請取得旅館使用執照及旅館業登記證之前,即不得營運。惟相關法令如此之適用與處理是否妥適,有值得進一步探討之餘地。