2013年8月9日 星期五

國家公園環評審查權責歸屬~從悠活案談起 座談會會議紀錄(四):與談人


(三) 與談人~1:林明鏘教授(台灣大學法律學院教授)

在此區分三大部分來討論: 
  
1. 法律價值與法律風險

    在1972年就有國家公園法,將台灣之土地區分為三塊,都市計畫、區域計畫,以及國家公園土地,且國家公園土地並非區域計畫處理,如陽明山國家公園中有20萬人之建築物興建,都是由陽明山國家管理處來處理。

    而在1994年開始,台灣制訂環境影響評估法,悠活第1期是在此後產生,但在2000年開始,環評法也擴及到國家公園之土地,悠活本身是切成6區來處理,各期本身都沒有達到需要進行環評所要求之1頃請來處理,只是在申請上,不是透過觀光飯店,而是集合住宅。
    但在2000年,環保署透過細則要求國家公園內之開發行為也要環評。到2006年時,悠活第1、2期都已經完成。直到2012年,悠活案就如美麗灣依樣爆發出來。

    因此,台灣之法規在當初當事人為開發行為時,在1999年之前,環評法並沒有明說要進行環評;其次,悠活業者第1期到第6期都是用集合住宅申請建築執照,在國家公園內部,則是由國家公園管理處來處理,如果後來2000年環評法變動突然要進行環評,造成法規範之不明確,像是國家公園法、觀光發展條例、環境影響評估法,進而造成業者必須要承擔這種法律風險。

2. 溯及既往

    法律變遷固然有必要,只是在悠活案本身是否有溯及既往上,只有一個「非真正的溯及既往」,這一點可以透過法規明定來處理,如建築法第96條對於舊有建築物是否要「補執照」,會要求說如果不是給公眾使用,就不用補執照,像是台灣大學中有許多建築就因為是公共使用,所以這些古蹟建物要補執照。

    環評法辦法由於是由主管機關來定,因此,透過辦法擴大,就會產生不真正溯及,讓業者雖然在興建時不用環評,但使用還是要環評,進而產生這種法律風險,因此,需要考慮是否溯及既往之問題。

    悠活案本身雖然是由集合住宅來申請,只是事後也有申請變更為觀光旅館,墾管處表示不能為工廠,反面解釋來說,只要開發行為並非工廠都可以進行,也有墾管處之見解認為要是觀光旅館汙染未超過工廠,才可以允許興建,墾管處因此就延遲行政程序,遲到2006年墾管處處長換人才變成觀光飯店之許可。

3. 悠活案四大問題

(1) 悠活案是否要進行環評?

    雖然悠活在1999年已經完成「預先環評」,只是2000年開始環保署又說觀光旅館要進行環評,進而產生溯及既往之問題。

    而環評法之開發行為,是否包含悠活案本身之「使用」?環保署認為既然有使用,就有補做環評之必要,而悠活業者也不反對。但這樣透過法律解釋,卻沒有法律明文,將開發、規劃行為之後,把「使用」行為也包含在內,就會自成環評主管機關判斷更為困難。

(2) 悠活案環評主管機關為何?

    環評法本身並沒有定義何者為「目的事業主管機關」,原本依照發展觀光條例,觀光旅館之主管在此是屏東縣政府,環保署也同此見解,認為悠活案並非由墾管處主管。

    只是屏東縣之前對於墾管處之開發案,都是轉交由環保署來處理,但環保署又認為是屏東縣政府應該處理,進而造成實際上解釋之困難,可能產生複數之目的事業主管機關。

    在此,論者肯認王毓正教授之見解,有複數之主管機關,但墾管處交給環保署的時候,環保署交給屏東縣處理,屏東縣卻認為應該是中央處理,進而造成審查上之衝突。不過,複數機關之解釋,可以依循環評法第2條和第7條,而在悠活案上,重點在於「開發」,因此,應該是由「墾管處」處理,繼而轉送中央之環保署來處理。

    這樣雙方都拒絕環評之情況,可能會造成業者之損害,因此,有國家賠償之問題。在中央與地方之權限衝突時,應該由共同上級機關之行政院來處理,不過看起來行政院並未做出結論。但業者在此並沒有拒絕環評。這一點,不僅在悠活案上,美麗灣案、清境農場案都是如此。
    
(3) 環評通過前是否可以營業?

    若未通過環評之前,都必須關閉處理,可能過度而違反比例原則。因為起碼第1期和第2期都已經有通過觀光旅館之許可。只是之後4區還是集合住宅。因此,論者若在悠活案上,起碼第1期和第2期還是可以經營,有必要去限縮環評法第14條之解釋。這會涉及到建築法使用執照之問題,當然,在本案上集合住宅和觀光旅館仍可能有量體上之差異。

(4) 有無追繳不法利得之問題?

    而依照行政罰法第18條對於超過罰鍰上限之不法利得本身可以追徵,但要考慮四個要件,分別是責難程度、影響、利益額度、被處分人之資力,當然,還要考慮有無因果關係。環保署常常認為有必要進行不法利得,甚至認為行政機關「省下環評」之費用,也會有不法利得。

    論者批評環保署在此見解上有其問題,像是「不法利得之處罰標準」,並認為「美國都是如此處理」,但美國和台灣關於行政機關之概念根本不同,並當然就可以適用。

    在四個要件上,首先要有因果關係之成立,業者有很大之責難之程度、悠活對於萬里桐有相當大之影響等等,才可以對於悠活業者進行不法利得之稽徵。

4. 結論

(1) 盡速完成環評:中央與地方機關在此不得互相推託責任,若遲遲不進行,超過2個月,業者可以主張機關怠於執行職務,提起行政訴訟。

(2) 業者將第3期到第6期關閉:關閉之後的4期建物,使整體悠活度假村之面積小於1公頃。

(3) 修改環評法:仿照建築法,對於當初環評法施行之前未為環評,但之後繼續使用之開發建物,在一定情形下來是要「補環評」,只是以台大土木系之經驗,耗費幾千萬都還沒有拿到建築執照,這一點要看立法機關如此處理。這在政策形成上相當困難。可能要進行一整個國科會的研究計畫才能夠處理。

    這樣因為法律變遷所產生之風險,要立法機關、行政機關和民眾三者合作才能夠解決問題。